MEŞRU BEKLENTİ OLARAK MALULİYET AYLIĞI: KARAR İNCELEMESİ
Av. Taha Enes ÇAĞLAR
Eldeki çalışmada İHAM (İnsan Hakları Avrupa Mahkemesi) tarafından anahtar dava (key case) olarak duyurulan ve kara bağlanan “Béláné Nagy v. Hungary (GC), Başvuru No.: 53080/13, 13 December 2016, https://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-169663” künyeli karar incelenmektedir.
Karara sebep olan olaylar açıklandıktan sonra tarafların iddiaları ve mahkemenin yaklaşımı değerlendirilecektir. Son olarak karar hakkında genel bir değerlendirme yapılacaktır.
Olaylar
Başvurucu, sağlık durumunda hiçbir değişiklik olmamasına karşın geçimini temin ettiği engelli aylığının yasa değişikliği ile kesilmesinden yakınmaktadır (§ 3). İHAM’ın İkinci Bölümü (Second Section) başvuruya ilişkin yaptığı inceleme sonucunda oy çokluğu ile başvurunun kabul edilebilir olduğuna ve başvurucunun Sözleşmenin 1. Protokolünün 1. maddesinde düzenlenen hakkının ihlal edildiği sonucuna varmıştır (§ 4). Dosya hükümetin talebi üzerine Büyük Daire (Grant Chamber) tarafından ele alınmıştır (§ 5).
Başvurucu 1959 doğumludur. 1975 ile 1997 yılları arasında çalışmış, 1997 ile 1998 arasında işsizlik maaşı almıştır (§ 9-10). Başvurucunun talebi üzerine iş gücünü %67 kaybetmiş olması sebebi ile 2001 yılından itibaren devlet tarafından maluliyet aylığı bağlanmıştır (§ 11). 2008 yılında yapılan bir yasa değişikliği üzerine 2009 yılında bir uzaman tarafından yapılan inceleme ile başvurucunun maluliyet oranı %40’a düşürülmüştür. Başvurucunun durumunda herhangi bir değişim olmaksızın sırf hesapla yöntemindeki değişiklikler sebebi ile başvurucunun engellilik oranı düşmüştür. Hükümet yeni sistemde başvurucunun engellilik oranının %54 olması gerektiği, sonucun %40 olarak çıkmasının bir iyileşmeye işaret ettiği sonucuna varmıştır (§ 12-14). Başvurucunun emekli aylığı kesilmiş ve yaptığı itiraz reddedilmiştir. Başvurucu idarenin kararına karşı dava açmıştır (§ 14). Mahkeme tarafından atanan bilirkişi başvurucunun 2007 yılından bu yana değişmemiş olmasına karşın kanun değişikliği sebebi ile daha önce tespit edilen %67 engellilik oranının %40 olarak hesaplandığı sonucuna varmaktadır (§§ 15-16). Başvurucu davasının reddedilmesi üzerine yeniden sigorta idaresine başvurarak maluliyet aylığı bağlanmasını talep etmiştir. Başvurucunun engelliliğinin iyileşebilir olarak tespit edilmesi sebebi ile başvurucu yine ödenek alamamıştır (§ 17). 2012 yılında maluliyet aylığına hak kazanmak için gereken sigortalılık süresine ilişkin yeni düzenlemeler yapılmış ve rejim değiştirilmiştir (§ 18). Başvurucunun daha sonra yaptığı başvurular sigorta günü şartını tamamlayamaması sebebi ile reddedilmiş ve konuda açtığı davalar reddedilmiştir. Daha sonra maluliyet aylığına ilişkin kanun değişikliği yapılmış ancak başvurucu belirtilen sigortalı gün şartını karşılayamamıştır (§§ 19-25).
Mahkeme öncelikle Macaristan iç hukuk sistemini ortaya koymuştur (§§ 26-33). Mahkeme uluslararası hukuku ayrı bir başlık altında incelemektedir. Avrupa Sosyal Şartının sosyal güvenliğe ve engelliliğe ilişkin 12. ve 15. maddesine atıf yapılmaktadır. Mahkeme Macaristan’ın Avrupa Sosyal Şartına ve Avrupa Sosyal Güvenlik Koduna taraf olduğunu belirtmektedir (§§ 36-38). Mahkeme Engellilerin Haklarına İlişkin Birleşmiş Milletler Sözleşmesinin 28. maddesine, Uluslararası Çalışma Örgütü’nün (ILO) Sosyal Güvenlik Hakkında 102 numaralı Sözleşmesinin 53 ve devamı hükümlerine, aynı örgütün 128 numaralı Sözleşmesinin 7 ve devamı hükümlerine atıf yapılmaktadır. Mahkeme bu belgelerde tekrarlı şekilde beş yıl çalışmış olmanın yeterli görüldüğünü, yirmi ülkenin bu sözleşmelere taraf olduğunu ancak Macaristan’ın bu yönde bir taahhüdünün bulunmadığını belirlemektedir (§§ 38-42). Mahkeme Dünya Sağlık Örgütünün engellilerin tasnifine ilişkin rehberini alıntılamaktadır (§§ 43-44).
İkinci Bölüm tarafından yapılan incelemede başvurucunun bir süre maluliyet aylığı aldıktan sonra bu aylığın sürekli olacağına ilişkin bir beklentisinin oluştuğu ortaya koyulmaktadır. Mahkemeye göre meşru beklentiler 1 numaralı Protokolün 1. maddesinde düzenlenen mülkiyet hakkı kapsamında korunmaktadır. Sırf kanun değişikliği sebebi ile başvurucunun meşru beklentisinin göz ardı edilmesi hak ihlali oluşturmaktadır (§§ 45-50).
Tarafların İddiaları
Başvurucu Büyük Daire önünde dile getirdiği iddialarında mülkiyet hakkının ihlal edildiğini, bahse konu hakkın ulusal ve uluslararası hukuk tarafından korunduğunu, maluliyet aylığının kesilmesine sebep olan yasanın geçmişe dönük uygulandığını, engellilik durumunda bir değişiklik olmaksızın yasanın retoriği sebebi ile iyileşmiş gibi göründüğünü belirtmiştir (§§ 51-58). Ayrıca başvurucu ilke kez Büyük Daire önünde mülkiyet hakkı yönünde başvurusu reddedilirse özel hayata saygı hakkı (Sözleşme madde 8) yönünde ihlal kararı verilmesini talep etmiştir (§ 59).
Hükümet başvurunun Sözleşme kapsamında olmaması sebebi ile kabul edilemez bulunması gerektiği iddiasındadır. Hükümet başvurucunun meşru bir beklentisi olmadığını, Macaristan Anayasasının sosyal güvenlik ile ilgili düzenlemeleri yasaya bıraktığını ve ilgili başvurucunun ardı ardına yaptığı başvuruların yapılan inceleme sonucunda reddedildiğini belirtmektedir (§ 60). Hükümet Mahkemenin “meşru beklenti” doktrinin sosyal güvenlik sistemini iyileştirmek isteyen parlamento üzerinde “caydırıcı etki” oluşturduğu, sözleşmenin egemen devlet tarafından tanınmayan bir mülkiyet hakkını korumadığını savunmaktadır (§ 61). Hükümet yerel yargılamada yürütülen bilirkişi incelemesine dayanarak ulusal mahkemelerde verilen kararın haklı olduğunu savunmaktadır (§ 62). Hükümete göre sosyal güvenlik sistemlerine ilişkin geriye dönük düzenlemeler normaldir ve sosyal güvenlik sisteminin doğasından kaynaklanmaktadır; ancak mevcut olayda başvurucunun durumu yeni yasa sebebi ile daha ağır bir hal almamıştır (§ 63). Hükümet gerekli pirim gününü doldurmayan başvurucuya maluliyet aylığı ödenmesinin benzer durumdaki kişiler için haksızlık oluşturacağını ileri sürmektedir (§ 64). Hükümete göre bir süre maluliyet aylığı verilen kişilere bu aylığı gelecekte de verme zorunluluğu olduğu sonucuna varılamaz. Böyle bir yargı üye devlet üzerinde orantısız sonuçlar doğurmaktadır (§ 65). Hükümet uluslararası metinlere yapılan atıfları da eleştirmektedir (§ 66).
Mahkemenin Yaklaşımı
Mahkeme ilk olarak kabul edilebilirlik konusunu ele almıştır. Mahkemeye göre mülkiyet hakkı sadece materyale sahip olma hakkı olarak indirgenemez. Meşru beklentiler mülkiyet hakkının kapsamı dahilindedir. Bu bağlamda mahkemenin esas yönünden bir inceleme yapabilmesi için savunulabilir bir iddianın bulunması yeterlidir (§§ 70-79).
Mahkeme modern demokratik devlette pek çok kişinin sosyal güvenlik sisteminden aldığı ödemelerle yaşadığını belirtmektedir. Mahkemeye göre devletler sosyal güvenlik sistemlerini kendi belirledikleri şekilde organize edebilir ve ödemelerin şartlarını belirleyebilir. Ancak ulusal düzenlemelerin meşru bir beklenti oluşturması halinde konu artık 1. Protokolün 1. maddesinde düzenlenen mülkiyet hakkının kapsamında değerlendirilebilmektedir (§§ 80-82). Belirli bir emeklilik sistemine zorunlu bir katkı ödendikten sonra emekli aylığı ödeneceği daha önce belirtilmiş ise bahse konu ödemeleri yapan kişiler için henüz aylık alma hakkı doğmamış olsa bile mülkiyet hakkından bahsedilebilir (§ 83). Mülkiyet hakkı belirli bir miktar emekli aylığı almayı garantilemese de kesintilerin ve emekli aylığındaki azalmaların adil olması gerekmektedir (§ 84). Emeklilik koşulları belirlenebilir ve değişebilir. Ancak başvurucunun içinde bulunduğu şartlar değişmeksizin sırf yasanın değişmesi sebebi ile emeklilik veya maluliyet aylığının ödenmemesi mülkiyet hakkının ihlali olabilir (§ 86). Mahkeme daha önce önüne gelen olaylarda emeklilik şartının baştan sağlanamamış olması sebebi ile yapılan kesintilerde bir hak ihlali bulmamıştır. Yine emekli olmak için bir geçerlilik şartı olan meslek örgüne üye olmama sebebi ile emekli aylığı verilmemesi durumunda bir ihlal bulmamıştır (§ 87). Bu bağlamda sosyal güvelik sistemindeki değişikliklerin bir kişinin ödenek almasının önüne geçmesi halinde yapılan değişikliklerin ve sonuçlarının değerlendirilmesi gerekir. Bu durum sözleşmenin özünde yer alan değerler olan hukuki belirlilik ve hukukun üstünlüğü prensiplerinin bir sonucudur (§ 89).
Somut olay üzerinden yapılan incelemede Macaristan’da malulen emekli olmak için iki koşul olduğu belirtilmektedir. Bunlar sigortalılık süresi ve engellilik oranıdır. Başvurucu bu şartları sağlayıp on yıl boyunca aylık almıştır. Başvurucunun bu durumun devam etmesini beklemesi “meşru beklenti” olarak kabul edilmektedir (§§ 90-95). Mahkeme başvurucunun durumunun gerçekten iyileşme gösterip göstermediği ile ilgilenmemektedir. Mahkemeye göre başvurucunun durumunda belirgin bir değişim olmadığı tartışmasızdır (§ 97). Mahkeme başvurucunun önce engellilik oranı sebebi ile maluliyet aylığının kesildiğini daha sonra yaptığı başvuruda ise engellilik oranı yükselirken bu kez de sigortalılık süresine ilişkin düzenlemelerin değişmesi sebebi ile maluliyet aylığı alamadığını belirlemektedir. Mahkeme başvurucunun sigortalılık süresinin uluslararası sözleşmelerde belirtilen beş yılın çok üzerinde olduğunu da not etmektedir (§§ 101-104). Mahkeme bu ciheti ile başvurucunun maluliyet aylığı almak yönündeki meşru beklentisinin mülkiyet hakkı kapsamında kaldığını belirterek hükümetin kabul edilebilirlik konusundaki itirazını reddetmektedir (§§ 106-111).
Mahkeme esasa ilişkin incelemesini mülkiyet hakkı üzerinden yürütmektedir. Bu bağlamda ilk olarak meşru amaç ve takdir yetkisi ele alınmaktadır. Bilindiği üzere temel hakların sınırlanabilmesi için meşru bir amacın varlığı gerekmektedir (§§ 112-116). Mahkeme kamu yararı ile birey üzerine yüklenen sonuçların ağırları arasında adil bir dengenin kurulması gerektiğini ifade etmektedir. Bireyler üzerindeki sonuçların ağırlığı sadece kesintilerin miktarı ile ölçülemez. Mahkeme olayların arka planını ve kişinin durumundaki değişimi incelemektedir. Mevcut olayda bir günden diğerine kişinin tüm geçim kaynağını yitirmesi dikkat çekicidir (§§ 116-118).
Mahkeme somut olay bakımında yaptığı incelemede meşru amacın varlığı ve yapılan sınırlamanın hukukilik /kanunilik şartını sağlayıp sağlamadığı üzerinde durmaktadır (§§ 119-120). Mahkemeye göre hükümetin kamu hazinesini korumak için emeklilik şartlarını zorlaştırmasında kamu yararı vardır. Ancak yapılan değişiklikle başvurucu için bir geçiş rejimi önerilmeksizin doğrudan aylığın kesilmesine gidilmektedir. Bu bağlamda tek geçim kaynağı maluliyet aylığı olan başvurucunun bir engelli olması sebebi ile iş bulmasındaki güçlük dikkate alınmaktadır. İlgili düzenlemenin kamu yararı ile temel haklar arasında adil bir denge kuramadığı sonucuna varılmaktadır. Mahkeme ölçülülüğün sağlanamadığı sonucuna varmakta ve mülkiyet hakkının ihlal edildiğine karar vermektedir. Mahkeme ilgili karar ile birlikte 8. madde yönünden incelemeye gerek görmemiştir (§§ 123-127).
Sonuç
Mahkeme kararı bazı yönleri ile dikkat çekmektedir. İlk olarak mülkiyet hakkı sadece somut varlıkları veya muaccel alacakları korumamaktadır. Devletin belirli bir vaatte bulunduktan sonra bunun sorumluluklarını yerine getirmesi gerekmektedir. Meşru beklenti kavramı ile mülkiyet hakkına çok geniş bir alan dahil edilmektedir.
Mahkemenin bakışı Türk Hukukundaki kazanılmış hak ile tam anlamı ile uyuşmamaktadır. Mahkeme geriye dönük hiçbir düzenleme yapılamayacağı sonucuna varmamakta, bireylere yüklenen sonuçların ağırlığı ile sınırlamanın meşru amacı arasında bir ölçülülük araştırılmaktadır.
Maluliyet aylığı gibi sosyal hak olarak kabul edilen bir unsur mülkiyet hakkı içinde temel hak olarak değerlendirilebilmektedir. Bu bağlamda herhangi bir maluliyet aylığı sistemi yokken sosyal hak başlığı altında değerlendirilen konu, devlet yaptığı düzenlemelerle meşru beklenti oluşturduktan sonra mülkiyet hakkı bağlamında değerlendirilmektedir.
Engellilik ve kişinin subjektif durumu ihlalin ağırlığını ve ölçülülüğü değerlendirirken dikkate alınmaktadır. İnsan hakları içinde Mahkeme özel bir engelli hakları saymamakla birlikte engellinin içinde bulunduğu durumu ölçülülüğü değerlendirirken dikkate almaktadır.